A subida do nível do mar e a imutabilidade ou variabilidade das linhas de base escolhidas pelos estados costeiros

As relações entre o território terrestre e os espaços marítimos sujeitos à soberania ou jurisdição dos Estados costeiros têm vindo a ser enquadradas nas últimas décadas pelo pressuposto de que as linhas de base escolhidas pelos Estados costeiros são tendencialmente permanentes e que os espaços marítimos ficarão inalterados após a sua reivindicação unilateral ou delimitação por acordo ou em resultado de intervenção solicitada de terceiros. A isso acresce que, tradicionalmente, as fronteiras têm sido encaradas como de algo de imutável mesmo quando confrontadas com uma alteração fundamental de circunstâncias. As alterações climáticas e a subida do nível do mar começaram, no entanto, a desafiar estas presunções e a impor um questionamento sobre se a consagração da imutabilidade do território do Estado costeiro no âmbito do Direito Internacional contemporâneo não deveria ser acompanhada de um regime jurídico-internacional adequado a lidar com a exposição do território terrestre a fenómenos naturais e às alterações que daí poderiam resultar.

Neste âmbito, em termos que devem ser sublinhados, a importância das linhas de base pode ser compreendida de uma forma cristalina se tivermos em consideração que os diversos espaços marítimos existentes ao abrigo do Direito Internacional, como o mar territorial, a zona contígua, a zona económica exclusiva e a plataforma continental, têm como limite interno as linhas de base escolhidas pelos Estados costeiros. Nestes termos, a relação entre a linha de base normal e as alterações físicas da linha da costa pode ser ilustrada, a título de exemplo, com a situação do território continental português, dado que, entre 1958 e 2010, em certos troços da costa houve um recuo médio da linha de costa entre os 200 e 300 metros e, no período entre 2010 e 2018, ocorreu uma perda de território terrestre na ordem dos 100 hectares[1].

A apreciação desta matéria deve estar consciente de que o tempo utilizado pelo direito para a apreciação das consequências jurídicas da subida do nível é quase simbólico quando comparado com o tempo usado por certas áreas das ciências naturais, muitas vezes estimado em milhares ou milhões de anos. Com efeito, a apreciação jurídica das modificações que podem ocorrer no território terrestre do Estado costeiro provocadas pela subida do nível do mar está circunscrita a décadas, na medida em que o enquadramento dos espaços marítimos atualmente existente é o resultado de uma evolução que começou com a Proclamação Truman, de 28 de setembro de 1945, teve uma expressão convencional inicial com as Convenções de Genebra sobre o Direito do Mar de 1958, e se veio a consolidar com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), de 10 de dezembro de 1982, após a sua entrada em vigor em 1994.

Um elenco sumariado de algumas das questões jurídico-internacionais relacionadas com a subida do nível do mar deve ter em consideração: i) a imutabilidade ou variabilidade das linhas de base; ii) as consequências jurídico-internacionais derivadas do desaparecimento de uma ilha que possa ter sido usada como ponto de referência para a fixação de espaços marítimos ou da alteração para «rochedo» do seu estatuto jurídico-internacional; iii) os efeitos jurídicos das alterações dos limites do território terrestre em relação às delimitações de fronteiras marítimas; iv) o regime jurídico-internacional aplicável a movimentações forçadas de pessoas pertencentes a uma mesma comunidade por o seu território terrestre ter desaparecido ou ter-se tornado inabitável; vi) o estatuto jurídico-internacional dos indivíduos de uma população cujo território terrestre tenha desaparecido ou se tenha tornado totalmente inabitável; vii) a necessidade de reponderar os elementos constitutivos do Estado, nomeadamente em resultado da relação entre território terrestre e espaços marítimos; viii) a possibilidade de imputar, através das regras da responsabilidade internacional, os danos causados às populações dos Estados costeiros cujos territórios terrestres desapareceram ou se tornaram inabitáveis a outros sujeitos de Direito Internacional, ou a atores não estaduais, como empresas transnacionais; viii) o apuramento de quais são os mecanismos de resolução de conflitos que podem ser utilizados para discutir e solucionar litígios jurídico-internacionais que resultem da necessidade de lidar com as consequências da subida do nível do mar; e, finalmente, ix) o apuramento da existência de mecanismos de resolução de conflitos que possam ser utilizados para discutir ou solucionar litígios que possam vir a ser desencadeados por pessoas ou entidades desprovidas de um estatuto jurídico-internacional, nomeadamente pelas populações dos Estados cujos territórios terrestres desapareceram ou se tornaram inabitáveis.

A consciência da existência de problemas jurídico-internacionais provocados pela subida do nível do mar que estariam carecidos de uma resposta adequada ao nível do Direito Internacional levou a que as diversas matérias relacionadas com este tema começassem a ser objeto de reflexão e de investigação no âmbito da Associação de Direito Internacional (International Law Association) e da Comissão de Direito Internacional (International Law Commission). No que especificamente concerne ao território terrestre do Estado costeiro, a questão de saber se as linhas de base (jurídicas) permanecem ou devem ser alteradas para retratar, com a máxima fidelidade possível, de um modo ambulatório, a realidade física que está subjacente à «linha de baixa-mar ao longo da costa» (artigo 5º CNUDM), implica que se deva ter em consideração os elementos retirados: i) de estudos doutrinais que lidam com esta matéria e das soluções que propõem; ii) da prática seguida pelos Estados neste domínio; e iii) da jurisprudência, nacional e internacional, que tenha resolvido litígios relacionados com linhas de base e o estatuto jurídico-internacional dos espaços marítimos de Estados costeiros desaparecidos ou inabitáveis.